Wednesday, 29 April 2009

Η Περιεκτική Οδηγία Πολιτικής: Ένα αλφαβητάρι

Ο Paul Savereux εξετάζει το θεμελιώδες έγγραφο του ΝΑΤΟ.
Στη διάρκεια της Διάσκεψης Κορυφής της Ρίγα πρόβαλαν εντυπωσιακά τα νέα ότι οι Αρχηγοί των Κρατών και Κυβερνήσεων είχαν εγκρίνει ένα έγγραφο που έφερε τον τίτλο «Περιεκτική Οδηγία Πολιτικής» και ότι είχαν συμφωνήσει να το δημοσιοποιήσουν.
Αλλά τι είναι η Περιεκτική Οδηγία Πολιτικής (ή CPG για συντομία); Και πως εμφανίστηκε και, πιο σημαντικά, ποία είναι τα κύρια σημεία της και η σημασία της για τη Συμμαχία σήμερα και στο μέλλον;

Γενική επισκόπηση της CPG
Η CPG είναι ένα υψηλού-επιπέδου καθοδηγητικό έγγραφο το οποίο παρέχει ένα πολιτικό πλαίσιο και μια πολιτική καθοδήγηση για τον συνεχιζόμενο μετασχηματισμό του ΝΑΤΟ, που παραθέτει, για τα επόμενα 10 με 15 χρόνια, τις προτεραιότητες για όλα τα θέματα δυνατοτήτων, τις σχεδιαστικές αρχές και τη συλλογή πληροφοριών της Συμμαχίας. Ο υποκρυπτόμενος σκοπός είναι ότι η υλοποίηση της CPG θα πρέπει να οδηγήσει στην ανάπτυξη περισσότερο επιδεκτικών χρησιμοποίησης δυνατοτήτων για τις μελλοντικές επιχειρήσεις και τις αποστολές, εξασφαλίζοντας κατ’ αυτόν τον τρόπο ότι η Συμμαχία παραμένει αποτελεσματική, αξιόπιστη και σχετική στον 21ο αιώνα.

Η CPG είναι ένα υψηλού-επιπέδου καθοδηγητικό έγγραφο το οποίο παρέχει ένα πολιτικό πλαίσιο και μια πολιτική καθοδήγηση για τον συνεχιζόμενο μετασχηματισμό του ΝΑΤΟ.
Κατ’ ουσία η CPG αναλύει το πιθανό μελλοντικό περιβάλλον ασφαλείας, αλλά αναγνωρίζει και την πιθανότητα απρόβλεπτων γεγονότων. Απέναντι σε αυτή την ανάλυση, παραθέτει τα είδη των επιχειρήσεων που θα πρέπει να μπορεί να πραγματοποιήσει στο μέλλον λαμβάνοντας υπ’ όψη τη Στρατηγική Αντίληψη του 1999 και, ως λογικό επακόλουθο του οράματος αυτού, τα είδη των δυνατοτήτων που θα χρειαστεί η Συμμαχία. Κάτι που διατυπώνεται γενικά· συγκεκριμένα αφήνεται ανοικτό το πως θα εκπληρωθούν οι δυνατότητες αυτές, καθώς αυτό θα το αποφασίσουν τα κράτη τόσο ατομικά όσο και συλλογικά μέσω των διαδικασιών σχεδιασμού του ΝΑΤΟ.

Πως δημιουργήθηκε η CPG
Για να εκτιμήσουμε πλήρως τη σημασία και την σπουδαιότητα της CPG, πρέπει να κατανοήσει κανείς το πλαίσιο που προέτρεψε την ανάπτυξή της, συγκεκριμένα τις προσπάθειες για την αναθεώρηση των διαδικασιών αμυντικού σχεδιασμού του ΝΑΤΟ στα τέλη του 2003/αρχές 2004.

Ο σκοπός του αμυντικού σχεδιασμού είναι να προσφέρει το πλαίσιο εντός του οποίου μπορεί να εναρμονιστεί ο εθνικός και ο ΝΑΤΟϊκός σχεδιασμός έτσι ώστε να ανταποκριθεί στις συμφωνημένες απαιτήσεις της Συμμαχίας με τον πλέον αποτελεσματικό τρόπο. Με απλούς όρους, ο αμυντικός σχεδιασμός επιδιώκει να διασφαλίσει ότι το ΝΑΤΟ θα έχει όλες τις δυνάμεις, τα μέσα και τις δυνατότητες που απαιτούνται για να αναλάβει στο μέλλον το πλήρες φάσμα των αποστολών του.

Και ενώ ο σκοπός του είναι ξεκάθαρος, η υλοποίηση του αμυντικού σχεδιασμού αποδείχθηκε με τα χρόνια ότι είναι ένα περίπλοκο εγχείρημα και ότι οδηγείται κυρίως από επτά «παραδοσιακές» σχεδιαστικές αρχές: εξοπλισμούς, την έκτακτη πολιτική ανάγκη, τη διαβούλευση, τη διοίκηση και έλεγχο, τη δύναμη, τη διοικητική μέριμνα, τον πυρηνικό σχεδιασμό και αυτόν για τους πόρους. Ωστόσο, η κάθε μια από τις αρχές αυτές, που μέχρι τούδε έτυχαν της διαχείρισης από διαφορετική επιτροπή ή όργανο του ΝΑΤΟ, καθοδηγήθηκαν από διαφορετικές ντιρεκτίβες, συνεισέφεραν διαφορετικά στο συνολικό σκοπό, και ακολούθησαν διαφορετικές διαδικασίες. Επιπλέον, άλλες αρχές/δραστηριότητες – όπως η συλλογή πληροφοριών, η προτυποποίηση, η αεράμυνα και ο επιχειρησιακός σχεδιασμός – υποστηρίζουν επίσης τον αμυντικό σχεδιασμό, περιπλέκοντας περαιτέρω το θέμα. Η διασφάλιση ότι οι συνδυασμένες προσπάθειες όλων αυτών των παραγόντων είναι συνεκτική και εναρμονισμένη είναι μια σημαντική πρόκληση, ειδικά με δεδομένο ότι δεν υπάρχει κάποιο μοναδικό ανώτερο όργανο που είναι υπεύθυνο για όλους αυτούς. Το Βορειο-Ατλαντικό Συμβούλιο είναι υπεύθυνο για πολλούς από αυτούς, αλλά ο σχεδιασμό για την δύναμη και ο πυρηνικός σχεδιασμός όπως επίσης και κάποιες πλευρές της διοικητικής μέριμνας και του σχεδιασμού για τους πόρους πραγματοποιούνται για λογαριασμό της Επιτροπής Αμυντικού Σχεδιασμού ή της Ομάδας Πυρηνικού Σχεδιασμού, όπου και οι δύο συνεδριάζουν σε 25 (όλα τα μέλη του ΝΑΤΟ εκτός από τη Γαλλία, η οποία δεν είναι μέλος της ενιαίας στρατιωτικής δομής).

Οι προηγούμενες προσπάθειες για την βελτίωση και τον εναρμονισμό των διαδικασιών αμυντικού σχεδιασμού του ΝΑΤΟ είχαν μικρή επιτυχία καθώς έτειναν να εστιάζουν πάνω στις ατομικές αρχές σχεδιασμού. Έτσι, στην πορεία για τη Διάσκεψη Κορυφής της Κωνσταντινούπολης του Ιουνίου του 2004 και σε μια προσπάθεια για να υπάρξει μια πιο ολιστική προσέγγιση στο πλαίσιο μιας αναθεώρησης των διαδικασιών αμυντικού σχεδιασμού, υπήρξε η επιθυμία του να έχουμε το υπάρχον επίπεδο φιλοδοξίας εγκεκριμένο από τους Αρχηγούς των Κρατών και των Κυβερνήσεων της Συμμαχίας και να δημοσιοποιηθεί. Η πεποίθηση ήταν ότι η υψηλού-επιπέδου συμφωνία θα ήταν επωφελής δίνοντας μια κοινή προσέγγιση για όλους τους Συμμάχους, σχεδιάζοντας μαζί όλες τις διάφορες σχεδιαστικές αρχές, εργαζόμενοι προς την κατεύθυνση του ιδίου στόχου, και αποκτώντας οικονομική υποστήριξη.

Και ενώ δεν υπήρχε συναίνεση σε ότι αφορά το χειρισμό του υπάρχοντος επιπέδου φιλοδοξίας, τα μελλοντικά πλεονεκτήματα από την ανάπτυξη μιας κοινής προσέγγισης για όλους τους Συμμάχους εκτιμήθηκαν με σαφήνεια. Αναγνωρίζοντας την ευκαιρία για να κάνουν ένα σημαντικό βήμα προς τα εμπρός στην Κωνσταντινούπολη, οι Αρχηγοί των Κρατών και των Κυβερνήσεων του ΝΑΤΟ έδωσαν εντολή στο Συμβούλιο των Μονίμων Αντιπροσώπων να ετοιμάσει για να μελετήσουν εκείνοι μια περιεκτική οδηγία πολιτικής για την υποστήριξη της Στρατηγικής Αντίληψης για όλα τα θέματα δυνατοτήτων της Συμμαχίας και τις αρχές για τον σχεδιασμό.

Αυτή καθεαυτή η CPG συμφωνήθηκε τον Δεκέμβριο του 2005 και έκτοτε λειτούργησε ως η βάση για το μεγαλύτερο μέρος του εσωτερικού έργου του ΝΑΤΟ. Ωστόσο, δημοσιοποιήθηκε μόλις τον Νοέμβριο του 2006 στη Διάσκεψη Κορυφής της Ρίγα, αφού οι Αρχηγοί των Κρατών και των Κυβερνήσεων που αρχικά έδωσαν την εντολή για τη δημιουργία του εγγράφου το ενέκριναν επίσης.

Τα κύρια σημεία της CPG
Αν και συνοπτική, η CPG έχει πολύ χρήσιμο ουσιαστικό περιεχόμενο. Σε αυτό περιλαμβάνονται μεταξύ άλλων τα κάτωθι μέτρα:

* Πρώτον, η CPG αναγνωρίζει ειδικά την τρομοκρατία και την εξάπλωση των όπλων μαζικής καταστροφής ως τις πιθανές απειλές για τη Συμμαχία κατά τα επόμενα 10-15 χρόνια. Σε όλες τις περιπτώσεις, η Συμμαχία θα πρέπει να διατηρεί την ικανότητα του να αντιδρά αποτελεσματικά στο πλήρες φάσμα των απειλών, κινδύνων και προκλήσεων του 21ου αιώνα από όπου και αν προέρχονται.
* Επίσης υπογραμμίζει την απαίτηση του να παραμείνουν οι δυνάμεις του ΝΑΤΟ ισορροπημένες, ευέλικτες και ευκίνητες, ενώ θα είναι σε θέση να πραγματοποιούν το πλήρες φάσμα των αποστολών τους, από την υψηλή ένταση μέχρι την χαμηλή. Επίσης εστιάζει ειδικά πάνω στις πλέον πιθανές επιχειρήσεις ενώ την ίδια στιγμή σημειώνει την ανάγκη του να είναι σε θέση να αντιδρούν στις πλέον απαιτητικές.
* Η CPG τονίζει την πιθανότητα ότι το ΝΑΤΟ θα χρειαστεί να εκτελέσει ένα μεγαλύτερο αριθμό μικρότερων απαιτητικών και διαφορετικών επιχειρήσεων. Σε αυτό το πλαίσιο, αναγνωρίζει την αυξανόμενη σπουδαιότητα των επιχειρήσεων σταθεροποίησης και της στρατιωτικής υποστήριξης των προσπαθειών ανοικοδόμησης.
* Δίνει έμφαση στην ανάγκη για μια ευρύτερη προσέγγιση στην ασφάλεια, όχι μόνον σε ότι αφορά τα εργαλεία που έχει το ίδιο το ΝΑΤΟ για τη διαχείριση κρίσεων, αλλά επίσης για τη βελτίωση της συνεργασίας του με άλλα μη-ΝΑΤΟϊκά κράτη, θεσμούς και οργανισμούς προκειμένου να συνεργαστεί πιο αποτελεσματικά στον σχεδιασμό και την διεξαγωγή επιχειρήσεων.

Η Οδηγία περιγράφει έναν αριθμό από πιο λεπτομερείς απαιτήσεις για δυνατότητες που οι Σύμμαχοι, τόσο ατομικά όσο και συλλογικά, πρέπει να ικανοποιήσουν περαιτέρω, όπως είναι:

* Η ικανότητα να διεξάγουν και να διατηρούν επιχειρήσεις μακριά από τα εδάφη τους με μικρή ή καθόλου υποστήριξη από τα φιλοξενών κράτος,
* Η ικανότητα να αποτρέπουν, να διαταράσσουν, να αμύνονται και να προστατεύουν απέναντι στην τρομοκρατία, και να προστατεύουν τα συστήματα πληροφορικής που έχουν κρίσιμη σημασία για τη Συμμαχία από ηλεκτρονικές επιθέσεις,
* Η ικανότητα για την αναγνώριση των εχθρικών στοιχείων, συμπεριλαμβανομένων και των αστικών περιβαλλόντων, προκειμένου να διεξάγουν επιχειρήσεις με τρόπο μου ελαχιστοποιεί την παράπλευρη ζημία και τον κίνδυνο για τα στρατεύματά μας, και
* Η ικανότητα να παρατάσσει δυνάμεις με την μέγιστη εφαρμόσιμη διαλειτουργικότητα και προτυποποίηση μεταξύ των Συμμάχων και των Εταίρων.

Προσδιορίζει τις υψηλότερες προτεραιότητες του ΝΑΤΟ μεταξύ των απαιτήσεων αυτών, αρχίζοντας από τις μεικτές εκστρατευτικές δυνάμεις και την ικανότητα για την ανάπτυξη και την διατήρησή τους.

Τέλος, η CPG θέτει τα θεμέλια για ένα μηχανισμό διαχείρισης για να διασφαλίσει την υλοποίηση της CPG εντός της Συμμαχίας. Όντως ο μηχανισμός δημιουργήθηκε τον Φεβρουάριο του 2006.

Πως επηρεάζει η CPG τη Συμμαχία
Βρίσκεται κάτω από την Στρατηγική Αντίληψη του 1999 αλλά πάνω από άλλα σχετικά με δυνατότητες καθοδηγητικά έγγραφα όπως είναι οι υπουργικές οδηγίες για το σχεδιασμό δύναμης, η CPG προσφέρει μια μοναδική, περιεκτική δήλωση με οδηγίες η οποία εφαρμόζεται σε όλο το σχετικό με τις δυνατότητες σχεδιασμό στη Συμμαχία, ασχέτως του σε ποιο όργανο ή με ποια δομή πραγματοποιείται αυτός.

Επίσης η CPG είναι μοναδική στο ότι απαντά σε ένα θεμελιώδες ερώτημα σχετικό με όλες τις αρχές του σχεδιασμού που έχει να κάνει με τις δυνατότητες, δηλαδή του τι θέλουν οι Σύμμαχοι να είναι σε θέση να κάνει το ΝΑΤΟ με ποιοτικούς όρους.

Μάλιστα, η Οδηγία άρχισε ήδη να βοηθά τις διάφορες αρχές σχεδιασμού της Συμμαχίας, άλλα σχετιζόμενα με τις δυνατότητες όργανα και υπηρεσίες, όπως επίσης και τα ίδια τα κράτη για να επιδιώξουν συνεκτικές προτεραιότητες. Για παράδειγμα, η Υπουργική Οδηγία 2006 που συμφωνήθηκε από την Επιτροπή Αμυντικού Σχεδιασμού τον Ιούνιο του 2006 έλαβε υπ’ όψη της την CPG, όπως έκανε και η Υπουργική Οδηγία για τον Σχεδιασμό Έκτακτης Πολιτικής Ανάγκης που συμφωνήθηκε τον Ιανουάριο του 2007. Επιπρόσθετα, η MC 550, η Οδηγία της Στρατιωτικής Επιτροπής για τη Στρατιωτική Υλοποίηση της CPG, και τα δευτερεύοντα έγγραφα της αντικατοπτρίζουν επίσης την CPG με πρακτικούς όρους. Επιπλέον υπάρχουν πολυάριθμες ενδείξεις ότι το έγγραφο βοηθά τις προσπάθειες μετασχηματισμού των Συμμάχων σε ατομικό επίπεδο.

Η Οδηγία είναι από τη φύση της ένα πάρα πολύ εστιασμένο στη δυνατότητα έγγραφο. Δεν επιδιώκει να προσδιορίσει τις απαιτήσεις όσον αφορά τις συγκεκριμένες πλατφόρμες ή τον εξοπλισμό, όπως είναι οι τύποι πλοίων ή τα απαιτούμενα μεταγωγικά αεροπλάνα, αλλά μάλλον σε ότι έχει να κάνει με το τι τύποι δυνατοτήτων απαιτούνται και τα επιδιωκόμενα αποτελέσματα στο θέατρο. Βλέποντας τις δυνατότητες μέσα σε αυτό το πλαίσιο, είναι πολύ ευρύτερες από ότι οι απλές σκέψεις για εξοπλισμό και συμπεριλαμβάνουν πολλά άλλα πράγματα όπως είναι τα σχετιζόμενα δόγματα, διαδικασίες, οργανισμούς, εκπαίδευση, υποστήριξη και διαλειτουργικότητα.

Η CPG δεν παρέχει μόνον ένα όραμα των επιδιωκομένων για το μέλλον δυνατοτήτων, αλλά επίσης εστιάζεται ακράδαντα πάνω στην υποστήριξη των επιχειρήσεων. Ως εκ τούτου το έγγραφο είναι πρακτικό και ρεαλιστικό, και η καθοδήγηση που προσφέρει είναι σχετική με τις εξελισσόμενες επιχειρήσεις. Για παράδειγμα, παρέχει πολιτική ώθηση για την ανάπτυξη μιας προσέγγισης για τις επιχειρήσεις βασισμένης στις επιπτώσεις η οποία επιδιώκει να διασφαλίσει ότι τα διάφορα εργαλεία της Συμμαχίας που χρησιμοποιούνται σε μια κρίση και η λύση για αυτήν έχουν σχεδιαστεί από κοινού για να υπάρχει το καλύτερο αποτέλεσμα όπως επίσης ότι συντονίζονται με τις δραστηριότητες των άλλων πρωταγωνιστών.

Το έγγραφο υπογραμμίζει την ανάγκη να αναπτύξουν τα κράτη και να παρατάξουν ευέλικτες και ικανές να διατηρηθούν συνεισφορές δύναμης, και να μοιραστούν δίκαια τα βάρη της άμυνας.

Η Οδηγία δρα επίσης ως καταλύτης για τον μετασχηματισμό των διαδικασιών του NATO. Για παράδειγμα, η CPG, μέσα από τον σχετιζόμενο μηχανισμό διαχείρισης της, έχει υπογραμμίσει την χρησιμότητα για ένα, ενοποιημένο κατάλογο απαιτήσεων δυνατοτήτων και προτεραιοτήτων του NATO ως μέσο για τη μεγιστοποίηση της συνεκτικότητας και της εναρμόνισης σε ολόκληρη τη διαδικασία ανάπτυξης δυνατοτήτων. Με αποτέλεσμα, να εμπλέκεται ήδη η Συμμαχική Διοίκηση Μετασχηματισμού, με την υποστήριξη και άλλων οργάνων και υπηρεσιών, στην ανάπτυξη ενός τέτοιου καταλόγου.

Παρόμοια, σε μεγαλύτερη κλίμακα, οφείλεται επίσης στην CPG και στον συνδεόμενο με αυτήν μηχανισμό διαχείρισης, η προσπάθεια που εγκαινιάστηκε πρόσφατα για την ενίσχυση συνολικά της διαδικασίας αμυντικού σχεδιασμού και ερευνά το ενδεχόμενο της εναρμόνισης των ευθυνών, των διαδικασιών, των χρονοδιαγραμμάτων και της αναφοράς των ατομικών αρχών σχεδιασμού που σχετίζονται με τις δυνατότητες

Τι δεν κάνει η CPG
Έχοντας περιγράψει την CPG και το τι επιδιώκει να επιτύχει εντός της Συμμαχίας, ίσως να είναι επίσης χρήσιμο να εξετάσουμε εν συντομία το τι δεν κάνει η Οδηγία.

Η CPG δεν αντικαθιστά τη Στρατηγική Αντίληψη του 1999· την υποστηρίζει και τη συμπληρώνει. Ωστόσο, για να παραμείνει σχετική η Οδηγία θα αναθεωρείται περιοδικά. Με δεδομένες τις τελευταίες ενδείξεις, κάποιος μπορεί να περιμένει ότι το έγγραφο θα αναθεωρηθεί αφού εκδώσει πρώτα το NATO την επομένη του Στρατηγική Αντίληψη, το πλέον πιθανό το 2009.

Η CPG δεν ψάχνει για επαρκή λεπτομέρεια για να δώσει διεξοδική καθοδήγηση για κάθε συγκεκριμένη σχεδιαστική αρχή και στα άλλα τα σχετικά με τις δυνατότητες όργανα· ως εκ τούτου παραμένει ακόμη η ανάγκη για καθοδήγηση σε χαμηλό επίπεδο.

Η CPG δεν καθορίζει σε ποσοτικούς όρους το τι θέλουν οι Σύμμαχοι να είναι σε θέση το NATO να κάνει. Για το σχεδιασμό δύναμης, αυτό έγινε σε ένα κατώτερο, απόρρητο έγγραφο (Υπουργική Οδηγία 2006), που βασίζεται πάνω στην CPG και συμφωνήθηκε από τα ενδιαφερόμενα κράτη τον Ιούνιο του 2006.

Και τελευταίο, η CPG δεν ζητά για περισσότερες δυνάμεις. Απλά ζητά δυνάμεις που είναι περισσότερο ικανές για χρήση, περισσότερο ικανές να αναπτυχθούν, περισσότερο αποτελεσματικές, αλλά όχι απαραίτητα πιο πολυάριθμες.

Ένα δρόμος για μετασχηματισμό
Ως συμπέρασμα, η Περιεκτική Οδηγία Πολιτικής προσφέρει ένα περιεκτικό όμως θεμελιώδες όραμα για τον εξελισσόμενο μετασχηματισμό του NATO. Αλλά όμως η υλοποίηση της CPG, τόσο εντός της Συμμαχίας αυτής καθεαυτής όσο και στα ίδια τα κράτη, είναι τελικά κρίσιμη από τη στιγμή που αυτή θα οδηγήσει στην ανάπτυξη περισσότερο χρησιμοποιήσιμων δυνατοτήτων για μελλοντικές επιχειρήσεις και αποστολές, εξασφαλίζοντας έτσι ότι παραμένει αποτελεσματική, αξιόπιστη και σχετική η Συμμαχία στον 21ο αιώνα.

Όπως αποδείχθηκε στη Διάσκεψη Κορυφής της Ρίγα και μάλιστα από πριν, τα Συμμαχικά κράτη ενστερνίστηκαν την πορεία για μετασχηματισμό που διατυπώνεται στην CPG. Ωστόσο, η πορεία αυτή, παραμένει μακριά και επίπονος. Η πραγματική πρόκληση για τους Συμμάχους είναι να παραμείνουν στην πορεία αυτή.
Ο Paul Savereux είναι αξιωματούχος αμυντικής πολιτικής στην Γενική Διεύθυνση Αμυντικής Πολιτικής και Σχεδιασμού του NATO.
NATO

No comments: